«Женское лицо» доступа к жилью: дискриминация женщин

Форма поиска

«Женское лицо» доступа к жилью: дискриминация женщин

Некоторое время назад УВКПЧ ООН публиковал исследования Милуна Котари (Индия) первого (2000 -2008 г.г.) и Ракель Рольник (Бразилия) второго (2008-2014 г.г.) специальных докладчиков Организации Объединенных Наций по вопросу о праве на достаточное жилище под названием «Женщины и право на достаточное жилище». В этой публикации проведен анализ положения женщин и права на достаточное жилище. В публикации были определены значение, содержание и различные проявления права на достаточное жилище, описаны юридические и фактические препятствия, не позволяющие женщинам в самых разных уголках планеты эффективно пользоваться этим правом. Вопросы и проблемы, описанные в этой публикации, как никогда актуальны и во время продолжающейся пандемии коронавируса COVID-19.

Продолжаем знакомить вас с ключевыми моментами исследования спецдокладчиков ООН по вопросу о праве на достаточное жилище.

В прошлой публикации мы остановились на вопросе глобальных конференций, региональных договоров и событий, связанных с правом на достаточное жилище.

В исследовании приводится, что среди бедного населения непропорционально широко представлены женщины, на которых, по некоторым оценкам, во всем мире приходится не менее 70% бедноты. В сельских районах женщины нередко несут ответственность за производство продовольствия (в развивающихся странах от 60% до 80% продовольствия производят женщины), однако они редко имеют права на возделываемую ими землю. Действительно, из каждой сотни землевладельцев в мире женщинами являются лишь 20.

Вне зависимости от земельного, социального или культурного статуса женщин дискриминация является важнейшим фактором, не позволяющим им в полной мере пользоваться своим правом на достаточное жилище в разных регионах планеты – как в городах, так и в сельской местности.

Дискриминация может проявляться в келейной разработке политики, отсутствии контроля над ресурсами домашнего хозяйства, незащищенности прав владения или в ограниченном участии в процессе принятия решений по жилищным вопросам или по вопросам организации жизни общины.

«Причины дискриминации женщин могут крыться в дискриминационном законодательстве, нейтральных с гендерной точки зрения законах и политических мерах, не учитывающих особые условия женщин, традициях и обычаях, предвзятости судебной и государственной власти, отсутствии доступа к средствам правовой зашиты, информации и процедурам принятия решений, а также в незнании своих прав. Эта дискриминация имеет структурные и исторические корни. Она не только недопустимо противоречит правозащитным нормам, но и непропорционально ущемляет права женщин на достаточное жилище, равно как и на другие основные права человека», - пишут авторы публикации.

Сравнительно ущемленное положение женщин с точки зрения права на достаточное жилище может быть связано с откровенно дискриминационными положениями статутного права.

Авторы исследования указывают, что, несмотря на то, что равноправие женщин и принцип недискриминации признаются конституциями все большего числа стран, некоторые из них по-прежнему не гарантируют эти важнейшие требования права прав человека. Кроме того, хотя право на достаточное жилище должно быть закреплено конституционно, несоблюдение или ограничение действия принципов недискриминации и равноправия нередко не позволяют женщинам пользоваться правом на достаточное жилище наравне с мужчинами.

В конституциях ряда стран говорится, что содержащиеся в них положения о недискриминации и  равноправии применяются с учетом требований обычного права и традиций, которые нередко дискриминируют женщин, особенно в жилищных, земельных и имущественных вопросах. В этом отношении Уганда является одной из немногих стран Африки, чья Конституция конкретно запрещает дискриминацию на основании норм обычного права.

Конституции других стран не распространяют действие положений о недискриминации и равноправии на частные и личные отношения, в том числе на бракоразводные отношения и наследование имущества после смерти владельца. Такие изъятия зачастую ущемляют интересы женщин, выводя из-под их контроля жилье, землю и иное имущество.

«Национальное законодательство (например, семейные, гражданские, уголовные, земельные кодексы, нормы договорного или имущественного права, законы, регламентирующие процедуры приобретения, регистрации прав собственности и наследования) также может быть дискриминационным по отношению к женщинам.

Несмотря на то, что равноправие и защита от дискриминации могут гарантироваться конституциями, специальное законодательство может содержать дискриминационные положения, снижая тем самым эффективность конституционных гарантий. Законы, касающиеся семейного имущества, регистрации правовых титулов, прав собственности, расчистки трущоб, наследования, насилия в отношении женщин или сдачи в аренду жилья, имеют особое значение для женщин и могут серьезно ущемлять их право на достаточное жилище. В некоторых странах доступ женщин к жилью, земле и другому имуществу, а также возможность распоряжаться ими ограничиваются законодательными актами, запрещающими регистрировать на их имя землю, если они заключили брак на условиях совместного владения имуществом, или рассматривающими состоящих в браке женщин как недееспособных», - приводится в исследовании.

Брачное и семейное законодательство зачастую официально наделяет мужчин особыми полномочиями в семье или статусом главы домашнего хозяйства, тем самым предоставляя им право распоряжаться семейным имуществом. Брачное законодательство может также серьезно ущемлять право женщин на достаточное жилище, особенно в случае раздельного проживания, развода или наследования. Если брачное законодательство не признает определенные формы традиционных или религиозных браков, женщины, вступившие в брак в соответствии с этими режимами, не смогут пользоваться гарантиями, предоставляемыми нормами статутного права. Женщины, состоящие в полигамных браках, также могут сталкиваться с последствиями их непризнания: в большинстве случаев положения семейного права не распространяются на вторых и третьих жен, которые, таким образом, не имеют права на жилище, землю и иное имущество супруга.

Законы и политические программы, не учитывающие особые условия женщин

В исследовании приводится, что хотя дискриминация может являться следствием отсутствия необходимых законов и политических программ, такие законы и программы, предоставляющие женщинам равные права в жилищных, земельных и имущественных вопросах, также могут дискриминировать женщин, если они не учитывают особых условий женщин и не устраняют причин, ставящих их в невыгодное положение. В большинстве стран законы и политика, регулирующие жилищные, земельные и имущественные отношения, являются нейтральными с гендерной точки зрения, и поэтому они не позволяют бороться с фактической дискриминацией женщин в этих областях.

Например, хотя во многих странах жилье, земля и иное имущество по закону могут находиться в совместной собственности, супруги должны дать на это взаимное согласие и приложить активные усилия для того, чтобы зарегистрироваться в качестве совладельцев. На практике это, как правило, делают лишь немногие образованные, городские и состоятельные жители. Женщины редко получают право собственности. Даже в тех случаях, когда женщины являются совладельцами, они могут сталкиваться с трудностями в получении контроля над имуществом, в передаче земли или жилища по наследству или в получении причитающейся им доли при возникновении конфликта в семье. Очень часто законы, требующие регистрировать жилье исключительно на имя "главы домашнего хозяйства", лишают этого права женщин, распространяя это понятие, явно или имплицитно, лишь на мужчин. В 2011 году в своих заключительных замечаниях по Шри-Ланке Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин отметил, что "в силу существования дискриминационной практики женщины не могут приобретать землю в собственность, поскольку подписывать официальные документы, в частности свидетельства о праве собственности на землю, и получать земельные наделы от Правительства имеют право только "главы домохозяйств", а также рекомендовал государству-участнику "отменить понятие "глава домохозяйства" в административной практике и признать совместное владение землей или общую земельную собственность" .

Матери-одиночки также могут оказываться в ситуации, когда государство не признает их семьи, вследствие чего одинокие женщины и матери-одиночки лишаются права на участие в жилищных программах.

«Политические меры, разрабатываемые в интересах женщин, например программы наделения их землей, как правило, не срабатывают, если от женщин требуют внесения залога или крупных сумм авансом. Аналогично этому, общие требования о резервировании, например, определенной доли жилого фонда за женщинами остаются неосуществимыми, если женщины не получают доступа к кредитованию.

Гендерная дискриминация в сочетании с низкими доходами и отсутствием работы могут осложнять для женщин самостоятельное получение заемных средств, особенно когда они являются домохозяйками, воспитывающими своих детей. Для многих женщин получение кредитов зависит от согласия супругов. даже обладая равными правами на собственность, женщины зачастую не могут предоставить обеспечение для получения кредита. В некоторых странах доступ к финансированию может ограничиваться для лиц с низким доходом, не имеющих официальной занятости, или с негативной кредитной историей. Эти факторы могут ограничивать доступ женщин к ипотечному кредитованию, поскольку они чаще имеют невысокие доходы или не работают, занимаясь воспитанием детей», - приводят авторы публикации.

Недостаточное государственное регулирование доступа к жилью, его использования и ценовой доступности также, в первую очередь, бьет по уязвимым группам женщин (женщинам-инвалидам, живущим в бедности матерям-одиночкам или вдовам), которые не обладают равным доступом к занятости, информации и другим ресурсам. Лица, получающие социальные пособия, также могут подвергаться дискриминации на рынке частного съемного жилья, получая отказ по причине своего "источника дохода". Поскольку женщины, в частности вдовы, разведенные и одинокие женщины, являются получателями социальных пособий чаще, чем мужчины, они и чаще сталкиваются с отказами по причине негативного отношения к получателям социальных пособий.

Дискриминационные законы и виды практики, основанные на обычном праве

В исследовании приводится, что даже когда нормы статутного права и политические меры не дискриминируют женщин, это могут делать нормы обычного права и основанная на них практика. В своем докладе, посвященном женщинам и праву на достаточное жилище, первый Специальный докладчик обратил внимание на распространенность норм обычного права и основанную на них практику, которые ущемляют право женщин на достаточное жилище. В первую очередь, это касается владения и наследования, контроля над расходами домашнего хозяйства, доступности финансирования на цели приобретения жилья и средств правовой защиты.

Хотя некоторые нормы обычного права и практика защищают коллективную собственность, предоставляя женщинам доступ к общим ресурсам, в том числе к земле, колониальное наследие, развитие индивидуальных форм землевладения  и давление со стороны земельного рынка подорвали системы коллективного землепользования и тот дух солидарности, который им сопутствовал.

Авторы публикации указывают, что нормы обычного права и основанные на них практические инструменты обычно являются не писанными и постоянно эволюционируют. Они существуют параллельно нормам статутного права и в своей легитимности опираются на традиции, культуру, обычаи или религию. Нормы обычного права и основанная на них практика особенно распространены в сельской местности, где они влияют на или определяют отношения в семьях и между людьми, а нередко и социальный статус женщин. Хотя эти нормы редко кодифицированы, они, тем не менее, регулируют жилищные вопросы, порядок владения землей и ее отчуждения. Так или иначе, большинство из них ставят доступ женщин к жилью, земле и иному имуществу в зависимость от их отношений с мужчиной, как правило с отцом, братом или мужем. Очень часто это вынуждает женщин проявлять покорство по отношению к своим родственникам мужского пола вне зависимости от физических, эмоциональных и психологических последствий. Во многих странах, где действуют нормы обычного права и основанная на них практика, статус женщин является настолько низким, что утрата жилья и социально-экономической стабильности могут полностью разрушить их жизнь.

Когда нормы обычного права и основанная на них практика имеют под собой религиозную почву, вопросы личного статуса женщин, в том числе вопросы бракоразводных отношений или наследования, являются очень чувствительными и даже запрещенными. Женщины из разных регионов, где нормы обычного права и основанная на них практика получили широкое распространение, говорят о том, что права женщин на жилье, землю и иное имущество повсеместно замалчиваются.

Дискриминационные нормы обычного права и основанная на них практика нередко признаются или отражаются в нормах статутного права или имеют верховенство над ними. В конституциях ряда стран, провозглашающих равноправие женщин, также содержатся конкретные изъятия в отношении обычного права и основанной на нем практики.

Когда между двумя системами права существуют расхождения, женщинам становится очень трудно пользоваться теми правами, которыми наделяет их статутное право. На нормы обычного права и основанную на них практику часто ссылаются и при толковании  положений статутного права в ущерб женщинам. Таким образом, даже если законодательство не проводит различий между мужчинами и женщинами и не ограничивает возможности последних приобретать жилье, землю и иное имущество, в реальной жизни как перед замужними, так и перед незамужними женщинами стоят серьезные барьеры в виде норм обычного права и основанной на них практики, которые определяют их социальный статус и регулируют семейные отношения.

Кроме того, сосуществование этих двух правовых систем порождает путаницу, вызванную коллизиями между их нормами и противоречиями, присущими статутному праву. Например, конституции некоторых стран защищают как обычаи землепользования, так и принципы недискриминации и гендерного равенства. В таких случаях политики, судьи и другие лица, принимающие и толкующие эти законы, нередко склоняются в сторону обычаев, которые могут быть дискриминационными по отношению к женщинам. Однако существуют и позитивные примеры. так, невзирая на требования обычного права, Высокий суд Кении подтвердил равное право женщин на наследство. При этом суд пояснил, что "нормы обычного права, отрицающие право дочерей наследовать отцовское имущество, являются неприменимыми, поскольку они противоречат принципам как справедливости, так и нравственности".

«Решения по жилищным, земельным и имущественным вопросам зачастую принимаются на местном уровне, на котором вероятность применения норм обычного права и основанной на них практики должностными лицами является более высокой. Кроме того, представители местных органов власти часто занимаются жилищными, земельными и имущественными вопросами неохотно, считая их частным делом семьи или клана. В целом традиционные лидеры и местные власти являются главными проводниками правовых норм и видов практики, в основе которых лежит обычное право. Судьи также применяют нормы обычного права при рассмотрении дел, особенно в местных судах. Женщины, восстающие против норм обычного права и основанной на них практики, также подвергаются угрозам и насилию со стороны членов своих семей и общин.

Доступность финансовых средств и банковского кредитования для приобретения жилья и земли также может ограничиваться дискриминационными нормами обычного права и основанной на них практикой, которые могут, например, требовать от женщин, желающих взять банковскую ссуду, получить на это согласие родственника-мужчины», - указывается в публикации.

Культура и традиции против прав женщин

В исследовании приводится, что дискриминирующие женщин нормы обычного права и основанную на них практику принято списывать на культурные особенности, считая их проявлением права на выражение своих культурных воззрений, убеждений или религиозных верований.

В международном праве права человека предлагаются общие подходы к устранению коллизий между культурой или религией и правами человека. Статья 5 a Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин требует от государств "изменить социальные и культурные модели поведения мужчин и женщин с целью достижения искоренения предрассудков и упразднения обычаев и всей прочей практики, которые основаны на идее неполноценности или превосходства одного из полов или стереотипности роли мужчин и женщин". Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин также во всеуслышание заявил, что такая культурная практика, как калечащие операции на женских половых органах и полигамия, противоречат требованиям Конвенции. Пункт 3 статьи 18 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает следующие ограничения права на свободу вероисповедания и убеждений: "Свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц". В своем исследовании по вопросу о свободе религии или убеждений и положении женщин с точки зрения религии и традиций (E/CN.4/2002/73/Add.2) Специальный докладчик по вопросу о свободе религии или убеждений осудил дискриминацию и нетерпимость в отношении женщин, основанные на религии или традициях или приписываемых им.

Несмотря на проблемы, вызванные дискриминационными законами и практикой, в основе которых лежит обычное право, в некоторых регионах происходят положительные изменения, связанные с попытками женщин и групп жильцов решать эти проблемы. В Сьерра-Леоне организации, занимающиеся оказанием правовой помощи населению, организуют для сельских женщин бесплатные юридические консультации, выступают посредниками между членами семей и общин и проводят среди местных жителей и представителей местных органов власти информационно-просветительскую работу, посвященную правам женщин. Организация "Международная амнистия" пришла к выводу, что такая помощь в целом расширяет возможности женщин и реально содействует разрешению спорных ситуаций. Женщины осознают, что имеют права, учатся оспаривать или обжаловать несправедливые или нечестные, по их мнению, решения и знакомятся с теми услугами, которые может предложить им общество.

Предвзятое отношение к женщинам

В исследовании приводится, что предвзятое отношение к женщинам в органах управления и  судебной системе также является серьезным препятствием для реализации женщинами своего права на достаточное жилище. Хотя законодательство и политические программы формально не дают оснований говорить о гендерной дискриминации, предвзятом отношении к женщинам в органах управления земельным фондом и жилищным хозяйством, в правовой системе и среди арендодателей распространено довольно широко и сильно осложняет для женщин защиту своего права на достаточное жилище при помощи официальных правовых механизмов. Бракоразводные отношения и вопросы наследования часто воспринимаются как частное или семейное дело, в которое государство не должно вмешиваться. Традиционные лидеры, в первую очередь, старейшины и местные органы власти, являющиеся главными проводниками норм обычного права и основанной на них практики, также демонстрируют предвзятое отношение к женщинам. Враждебно относиться к идее наделения женщин равными правами доступа к жилью, земле и имуществу и контроля над ними могут и судьи.

В некоторых странах незамужние или разведенные женщины, желающие купить или снять жилье, по-прежнему сталкиваются с многочисленными препятствиями. Домовладельцы или управляющие компании могут отказывать также в аренде жилья несовершеннолетним матерям или малоимущим женщинам, представляющим меньшинства.

Недоступность средств правовой защиты и незнание прав

В исследовании приводится, что если бы женщины знали, что у них есть права, ситуация была бы совершенно иной.

Авторы публикации указывают, что во многих странах отсутствуют правовые средства защиты от дискриминационной практики в жилищных, земельных и имущественных вопросах. Даже при их наличии женщины сталкиваются с серьезными препятствиями, пытаясь добиться справедливости в рамках как формальной, так и обычной системы права. Глубоко укоренившиеся социальные предрассудки, предвзятое отношение к женщинам в судебной системе, коррупция, физическая изоляция, незнание прав, а также отсутствие уверенности в своих силах часто не позволяют женщинам добиваться уважения своих прав в жилищных, земельных и имущественных спорах.

Кроме того, женщины часто не располагают достаточными финансовыми, политическими и юридическими ресурсами для того, чтобы привлекать внимание судебных органов, политической системы, средств массовой информации и иных структур к конкретным нарушениям и бороться с ними. Женщины с ограниченными социальными и материальными возможностями зачастую не могут задействовать неформальные или законодательные инструменты против родственников-мужчин, особенно в отсутствие юридической помощи. В некоторых странах женщин в судах должен сопровождать мужчина, что ставит их в трудное положение. Редкие судебные дела говорят о том, что женщины очень нечасто демонстрируют готовность отстаивать в судах свое право на достаточное жилище в отношениях с родственниками-мужчинами.

Для того, чтобы задействовать правовые или иные механизмы оспаривания дискриминационных решений, ущемляющих право на достаточное жилище, требуются деньги, время и знания системы, которыми женщины могут не обладать. У большинства женщин проблемы могут возникнуть даже в получении доступа к административным или судебным процедурам защиты от нарушений законных прав. Высокие расходы и административные препоны удерживают женщин от возбуждения жилищных, земельных и имущественных исков. Будучи обремененными своими повседневными обязанностями, женщины часто не в состоянии посетить суд. Сельским женщинам пользоваться средствами правовой защиты не позволяют путевые расходы, а также расходы на адвоката, поскольку программы юридической помощи для женщин являются редким явлением. В странах, где такая помощь существует, она часто предоставляется лишь в уголовных делах. Одна кенийская женщина заявила, что для того, чтобы обратиться в суд, ей пришлось заплатить, и она попросту выбросила на ветер средства, которые требовались ей для оплаты школьных расходов.

Когда женщины ставят вопросы, касающиеся контроля над жильем, землей, имуществом и собственности на них, они нередко идут против своих семей, кланов и общин. В результате, пытаясь реализовать свои права, они сталкиваются с серьезными притеснениями, насилием и изоляцией. Таким образом, страх перед насилием и социальной изоляцией наряду с реальными угрозами, притеснением и насилием иногда не позволяют женщинам отстаивать свои права при помощи правовых инструментов.

Пытаясь защитить свои права на жилье, землю и иное имущество, женщины сталкиваются с серьезными препятствиями и в тех случаях, когда их требования рассматриваются на уровне семьи или клана. Очень часто такие спорные ситуации урегулируются на местном уровне, где нормы обычного права и основанная на них практика имеют верховенство над статутным правом. В судах на местах судьями обычно являются местные вожди, которые хорошо разбираются в обычном, но не в статутном праве.

Во многих обычных системах принятия решений и урегулирования претензий доминируют мужчины, которые не оставляют женщинам возможности для равноправного участия. Это ставит серьезные барьеры перед женщинами, пытающимися пойти против обычаев, особенно в странах, где они признаются в качестве правовых норм.

Еще одним фактором, непосредственно влияющим на доступность для женщин средств правовой защиты их прав на жилье, землю и имущество, является недостаточное понимание или незнание своих прав. Хотя отсутствие или утрата жилья, земли и имущества сказываются на женщинах отрицательно, они зачастую не знают своих прав, предусмотренных в Конституции и различных законах, не говоря уже о международных правозащитных нормах.

Неучастие в принятии решений

В исследовании приводится, что на уровне семьи, общины или государства женщины очень часто не имеют возможности на равных участвовать в принятии решений, важных с точки зрения их права на достаточное жилище. Участники региональных консультаций говорили о том, что, хотя закон официально закрепляет равенство мужчин и женщин, бытующее мнение, что женщины не в состоянии принимать решения ни за себя, ни за свои семьи, ни за свои общины и что это не является их общественным предназначением, по-прежнему не позволяет женщинам полноправно участвовать в принятии решений по жилищным, земельным и имущественным вопросам.

Женщины практически не участвуют в традиционных форумах, поскольку решения на них обычно принимают только мужчины. В семье женщины зачастую не участвуют в решении жилищных и семейных вопросов, особенно если у них нет сыновей. Редко влияют они и на то, как расходуется семейный бюджет, что ограничивает их возможности улучшать жилищные условия семьи. Предвзятое отношение к женщинам в органах власти также нередко ведет к тому, что женщины остаются в стороне от разработки государственной политики по жилищным, земельным и имущественным вопросам, например по вопросам модернизации трущоб.

Авторы публикации заявляют: «Неучастие женщин в принятии решений особенно остро ощущается в постконфликтных ситуациях, когда решаются вопросы возвращения жилья, земли и имущества. Женщины часто оказываются в стороне от мирных переговоров и от заключения мирных соглашений. В результате этого женщины, оказавшиеся перемещенными во время конфликтов, нередко сталкиваются со сложными проблемами, мешающими им вернуться в свои дома, на свои земли и к своему имуществу».

Материал подготовлен в рамках проекта «COVID-19 в Центральной Азии: право на достаточное жилище» при финансовой поддержке Отделения Международной организации Института «Открытое общество» фонд содействия.

ОО «Независимый центр по защите прав человека»

Русский